На современном этапе развития судоходства важнейшей тенденцией, пожалуй, есть его интернационализация. В значительной степени она проявляется в том, что рабочая сила из развивающихся стран соединяется со средствами производства стран развитых – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме того, растёт доля развивающихся стран в тоннаже мирового флота и количественном составе его. Так, в конце ХХ века на судовладельцев из развивающихся государств приходилось почти 20% дедвейта мирового флота. Особенно быстро удельный вес судовладения развивающихся стран в тоннаже мирового флота рос в последние два десятилетия и увеличился в два раза. Основными факторами, которые обеспечили интернационализацию судоходства, стали гибкая судоходная политика развивающихся стран и использование «удобных» флагов.
Что же такое — «удобные» флаги? Основополагающим в морском праве является понятие судна. Это определение в нормативных актах встречается довольно часто и зависит от целей нормативного акта и его задач. Таким образом, имеется множество определений понятия судна – от весьма общих до довольно узких. Универсального же содержания понятия «морское судно» законодательство не определяет. Ст. 15 Кодекса торгового мореплавания Украины и ст. 7 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации определяют понятие судна применительно к целям торгового мореплавания. Более широкое определение понятия судна содержится в Правиле 3 Международных правил предупреждения столкновений судов в море 1972 г. (МППСС-72). Хотя в этом определении содержится некоторая тавтология (то есть, попытка определить понятие через само это понятие), от неё здесь легко избавиться. В результате получится, наверное, наиболее широкое понятие судна. Итак, слово «судно» означает все виды плавучих средств, используемые или могущие быть использованными в качестве средств передвижения по воде. Представляется, что это определение слишком широкое, поскольку под него подпадают и объекты естественного происхождения. Теория морского права предполагает существенную характеристику судна как сооружения. То есть, только искусственно и целесообразно созданный человеком объект, предназначенный для плавания или передвижения по воде, или непосредственно над ней, либо под ней (в толще воды), может быть морским судном. Кроме того, идентификация сооружения, как судна, возможна только при наличии юридических признаков, атрибутов, которые обязательно должны иметь место фактически. Такими атрибутами считаются название судна и его регистрация.
Конечно, название судна, необходимое для идентификации, и его регистрация – взаимосвязанные признаки. Однако они имеют достаточно самостоятельное значение, чтобы быть рассмотренными независимо друг от друга.
Регистрация судна – это приобретение судном права плавания под государственным флагом некоторого государства. В свою очередь, данное условие определяет и национальную принадлежность судна, так что эти правовые свойства также тесно связаны. Итак, чтобы морское судно получило право плавания под флагом некоторого государства, оно должно быть зарегистрировано в этом государстве и приписано к порту страны. Условия и порядок регистрации судов устанавливает само государство. В результате государственной регистрации судно приобретает национальность страны. Пространство, занимаемое судном, считается частью территории страны, под флагом которой морское судно вправе плавать. Таким образом государство флага получает суверенные права в этом пространстве. Органы этого государства получают соответствующую компетенцию, что означает также возникновение определённых обязанностей государства и его органов в пространстве, которое занимает морское судно. Следовательно, налицо установление правовой связи между судном и государством флага. Теперь на морском судне действует правопорядок государства флага. В разных государствах он может значительно различаться. Уже во время Первой мировой войны в Панаме были приняты законы, устанавливающие условия регистрации торговых судов и упрощающие порядок регистрации иностранных морских судов, которые позволяли судовладельцам получить преимущества перед конкурентами. Кроме того, законодательством Панамы упрощались или намеренно занижались правовые стандарты в сфере трудовых отношений. Наконец, законодательство этого государства предоставляло льготы в области налогообложения. Такие правовые послабления оказались столь удобными для судовладельцев, что они стали предпочитать регистрацию своих судов в Панаме регистрации в экономически развитых государствах. Под панамским флагом ходило столько судов, преимущественно американских судовладельцев, что уже в 1933 году это вызвало обеспокоенность Международной федерации транспортных рабочих (МФТ).
Пример Панамы оказался заразительным. Гондурас, затем Либерия и Коста-Рика также ввели порядок открытой регистрации торговых судов иностранных судовладельцев. После Второй мировой войны масштабы регистрации морских судов под "удобные" флаги стали столь значительными, что МФТ предприняла кампанию против этого. Основные положения кампании были сформулированы в 1949 году. Съезды МФТ в Стокгольме (1952 г.) и Амстердаме (1958 г.) сыграли большую роль в борьбе против эксплуатации флота под "удобными" флагами. Эти съезды призывали бойкотировать суда, владельцы которых отказывались признавать минимальные социальные гарантии для моряков, выработанные МФТ. Бойкот затронул от 300 до 400 судов. И если с 1952 по 1956 год тоннаж судов под "удобными" флагами возрос с 4 до 11 млн. брутто-регистровых тонн (БРТ), то с 1959 по 1962 год наблюдалось его сокращение на 20%. Однако успех оказался временным, и к началу 70-х годов ХХ века тоннаж судов под "удобным" флагом превышал 41 млн. БРТ. В начале 90-х флот под "удобным" флагом по количеству судов и по тоннажу превысил треть мирового флота, а к началу ХХI века – составлял уже половину.
Кроме стран открытой регистрации, "удобный" флаг предоставляют и страны экстерриториальной регистрации судов или оффшорные зоны. В основном это территории, которые управляются метрополиями. Ганс Титмайер, бывший президент Бундесбанка, при поддержке министров финансов и национальных банков развитых стран создал «Форум финансовой стабильности», который выделяет следующие 3 группы оффшорных зон (в зависимости от надежности или прозрачности):
1) Гонконг, Сингапур, Люксембург, Швейцария, Дублин, Гернси, Джерси, остров Мэн;
2) Андорра, Бахрейн, Барбадос, Бермуды, Гибралтар, Лабуан, Мальта, Монако, Макао;
3) Антилья, Антигуа и Барбуда, Аруба, Белиз, Британские Виргинские острова, Каймановы острова, острова Кука, Кипр, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Маврикий, Науру, Антильские острова, Ниуэ, Сент-Люсия, Сент-Винсент и Гренадины, Самоа, Сейшелы, Теркс и Кайкос.
Оффшорные зоны относятся к группам от наиболее надёжных до наименее надёжных по критериям, которые выделяются в законодательстве соответствующих государств. Чем надёжнее оффшорная зона, тем менее строгие условия соблюдения банковской тайны, тем более развиты функции органов государственного надзора, тем детальнее и строже правовое регулирование. Таким образом более надежная оффшорная зона предоставляет меньше возможностей для сокрытия капиталов. Это вовсе не означает, что прозрачные оффшорные зоны не могут быть использованы для целей оптимизации налогообложения и налогового планирования. В надежных оффшорных зонах также обязательно существуют налоговые льготы для нерезидентов. Например, британские владения и территории предоставляют услуги по регистрации судов при обеспечении права плавания под флагом Соединенного Королевства, Антильские острова – под флагом Королевства Нидерландов.
Наконец, к странам "удобного" флага относятся страны международной регистрации судов. Её обеспечивают международные или альтернативные регистры, которые учреждаются экономически и технически развитыми государствами для осуществления регистрации судов параллельно с национальной. Впервые второй регистр был организован в Норвегии. Летом 1987 года в Бергене был основан Норвежский международный судовой регистр, который обеспечил судовладельцам значительные преимущества по сравнению с национальной регистрацией. В августе 1988-го международный судовой регистр был введен Данией, а в апреле 1989-го – Германией. Дания восприняла норвежскую модель, а Германия значительно изменила её. Судно может быть зарегистрировано в Германском международном судовом регистре только после его регистрации в традиционном германском национальном регистре. Несмотря на это, первоначально Германский международный регистр был довольно успешным. Но в 1992 году, после объявления о налоговой реформе, в результате которой увеличивались налоги со всех судов, зарегистрированных в Германии, бегство флота из-под флага Германии возобновилось.
Профсоюзы отрицательно относятся ко второй регистрации. Тем не менее под давлением судовладельцев правительства многих государств склоняются к поддержке идеи открытия второго регистра судов. Так, 29 марта 2004 года Коллегия Минтранса Российской Федерации одобрила проект Федерального Закона «О российском международном Реестре судов». Международные регистры имеют целью соединение преимуществ индустриально развитых государств, обеспечивающих свободный доступ к рынкам капиталов и ноу-хау, с преимуществами в отношении упрощения правил найма экипажей и уменьшения расходов на их содержание. Отрицательное в целом отношение общественности к открытой регистрации и стабилизация фрахтового рынка способны противодействовать уходу флота из основного и международного регистров стран традиционного флага. Однако стоит условиям работы флота измениться в худшую сторону, как более жёстко контролируемые регистры оказываются неспособными выдержать конкуренцию открытых регистров. Даже наиболее успешный Норвежский международный регистр потерял почти ¾ млн. тонн за 1991 год. В то же время под иностранными флагами наблюдался рост тоннажа судов норвежских судовладельцев на 0,2 млн. тонн.
МФТ отрицательно относится ко второй регистрации, но не выдвигает требования о том, чтобы коллективный договор соответствовал положениям МФТ. Считается необходимым и достаточным, чтобы коллективный договор получил одобрение национального профсоюза. МФТ предлагает считать судами под "удобным" флагом только принадлежащие судовладельцам, национальность которых не совпадает со страной регистрации судна. МФТ составляет список стран "удобного" флага. Основой для их определения служат критерии Рочдейля, выработанные в 1970 году. Страна допускает владение иностранцев судами и эксплуатацию ими судов, имеющих право плавания под ее флагом; регистрация судов зарубежных владельцев и ее аннулирование упрощены; налоги на доходы от судоходства низкие; тоннаж флота судовладельцев собственной национальности незначительный и его рост не стимулируется, а государство ограничивается лишь стремлением получать тоннажный сбор; ограничения на комплектование судна иностранным экипажем отсутствуют – эти признаки являются аргументами за внесение страны в указатель стран "удобного" флага.
Международное право не препятствует существованию и распространению практики регистрации морских судов под "удобные" флаги. Правда, положение, закрепленное ч. 1 ст. 91 Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года о том, что между государством и судном должна существовать реальная связь, считается противоречащим практике использования "удобных" флагов. Однако правовые критерии определения реальности связи между государством и судном, имеющим право плавания под его флагом, создать не удаётся. Шагом в этом направлении стала Конвенция ООН об условиях регистрации судов, принятая 7 февраля 1986 года в Женеве. Однако она до сих пор не вступила в силу, и её участниками были только 19 государств (по состоянию на 15 сентября 2001 г.). Это свидетельствует о мощности лобби, защищающего либеральную систему регистрации судов под "удобные" флаги.
Вот критерии реальной связи между государством и судном:
– обеспечение компетентной и полноценной национальной морской администрации (ст. 5);
– обеспечение идентификации и подотчётности судовладельцев и операторов судов (ст. 6);
– участие государства или его граждан в праве собственности на судно (ст. 8);
– участие граждан и резидентов государства в комплектовании командного состава и экипажа судна (ст. 9);
– участие в управлении судном юридических лиц, созданных или имеющих главную контору на территории государства, или физических лиц – граждан или резидентов государства, являющихся представителями судовладельца либо его управляющими (ст. 10);
– обеспечение полноты информации о судне, его владельцах и менеджерах и доступности информации, содержащейся в регистре, для лиц, имеющих законную заинтересованность (ст. 11).
Полезность создания международного регистра в Украине не менее очевидна. Однако и препятствий для этого будет, вероятно, не меньше, чем в Российской Федерации, где соответствующий законопроект обсуждается с 1998 года. Конечно, успешность второго регистра в Украине никто не сможет гарантировать. Ведь чем выше требования и цены, тем менее привлекательным регистр будет для судовладельцев, а чем ниже требования и цены, тем менее привлекательным регистр будет для государства. Для успешного введения второго регистра необходимо найти "соломоново решение", которое бы обеспечивало баланс интересов государства и судовладельцев. Если международный регистр Украины приобретет характер мусоросборника, который будет обеспечивать возможность регистрации и притягивать таким образом устаревшие суда («плавающие гробы»), то на международной репутации нашей страны появится ещё одно пятно. Если же второй регистр будет предъявлять требования ниже усреднённых, он не станет привлекательным для судовладельцев – и отечественных, и зарубежных. Таким образом ситуация видится следующая: обеспечивать регистрацию только новых судов или судов, например, не старше 10 лет, предоставляя при этом экономические льготы в виде низких регистрационных сборов и налогов. Мировая тенденция повышения "удобства" флага заключается в повышении удобства правил найма экипажа. Для международного регистра достаточно обязательного требования о том, чтобы капитан был гражданином страны флага. И еще очень важно обеспечить доступность финансового кредита. Идеальным решением этого вопроса была бы организация морского ипотечного банка.
Итак, вопросы, связанные с понятием "удобного" флага, привели к необходимости рассмотреть многие аспекты публичного и частного морского права. Мы попытались обозначить важнейшие отношения, анализ которых представляется продуктивным для выяснения существа рассматриваемых вопросов. Тем более, что наша фирма специализируется в разрешении вопросов (часто довольно сложных) регистрации морских судов и яхт.
Вячеслав ЛЕБЕДЕВ, Артур НИЦЕВИЧ.
Международная Юридическая служба
(Киев-Одесса-Ильичевск-Николаев)
